办理刑事案件庭前会议规程

　　第二十三条　人民法院在庭前会议中听取控辩双方对案件事实、证据的意见后，对于明显事实不清、证据不足的案件，可以建议人民检察院补充材料或者撤回起诉。建议撤回起诉的案件，人民检察院不同意的，开庭审理后，没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉。

　　《办理刑事案件庭前会议规程》第二十三条作为庭前会议制度的核心条款之一，确立了法院对明显事实不清、证据不足案件的程序性处理机制，对提高刑事审判质量和效率、保障当事人诉讼权利具有重要意义。本规程自2024年9月3日起施行，取代了2018年试行版，标志着我国刑事诉讼制度的进一步完善。

　　一、条文内容与立法目的

　　第二十三条明确规定：人民法院在庭前会议中听取控辩双方对案件事实、证据的意见后，对于明显事实不清、证据不足的案件，可以建议人民检察院补充材料或者撤回起诉。建议撤回起诉的案件，人民检察院不同意的，开庭审理后，没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉。

　　该条款的立法目的主要体现在三个方面：

　　1.纠错机制：通过庭前会议提前发现证据缺陷，避免庭审后因证据不足导致程序反复(如撤诉、补充侦查)，提高诉讼效率。

　　2.庭审准备：明确庭前会议的功能定位为"程序性争议的庭前过滤机制"，梳理争议焦点，归纳无争议事项，为庭审做准备，减少庭审中断风险。

　　3.权力制衡：赋予法院对检察院的监督权，同时限制检察院滥用撤回起诉权，防止程序拖延。

　　二、法院建议撤回起诉的条件

　　法院建议撤回起诉的条件是"明显事实不清、证据不足"，这一认定标准需要从以下几个方面把握：

　　1.证据数量层面：关键事实缺乏必要的证据支撑，无法形成完整证据链。例如，在指控犯罪的关键情节(如时间、地点、手段等)上没有对应证据支持。

　　2.证据质量层面：证据的真实性、关联性、合法性存在疑问，不能作为定案依据。例如，证人证言可信度低、书证系伪造等情况。

　　3.证明标准层面：根据《刑事诉讼法》第五十五条，证据应当确实、充分，能够排除合理怀疑。如果现有证据无法达到这一标准，且存在其他可能性无法排除，即构成"明显事实不清、证据不足"。

　　4.程序性判断：法院在庭前会议中基于控辩双方对证据的质证意见，综合判断案件证据状态。如果法院认为证据不足以支持起诉，且检察院无法在庭前会议中提供补强证据，即可建议撤回起诉。

　　值得注意的是，"明显"二字表明了该条款适用的严格性，即证据缺陷程度必须达到足以影响定罪量刑的程度，而非一般的证据不足。这要求法院在庭前会议中对证据进行全面、客观的审查。

　　三、程序性规定与操作流程

　　法院建议撤回起诉的程序性规定主要包括以下几个环节：

　　1.启动条件：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第二百二十六条，适用普通程序审理的刑事案件，若具有"证据材料较多、案情重大复杂;控辩双方对事实、证据存在较大争议;社会影响重大"等情形之一，人民法院可以召开庭前会议，为第二十三条的适用提供基础。

　　2.建议形式：法院可以口头或书面形式向检察院提出撤回起诉建议，但必须在庭前会议报告中记录建议内容及控辩双方意见，作为后续审理的参考。

　　3.检察院回应：根据《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十四条，检察院撤回起诉需书面提出，并经检察长或检察委员会决定。若检察院不同意撤回起诉，法院在开庭审理后，没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉。

　　4.庭前会议报告的制作与宣读：根据第二十四条和第二十五条，庭前会议结束后，法院应当制作庭前会议报告，说明庭前会议的基本情况、与审判相关的问题的处理结果、控辩双方的争议焦点以及就相关事项达成的一致意见等。在宣读起诉书后，法庭应当宣布庭前会议报告的主要内容，包括法院的建议内容。

　　5.后续处理：根据第二十六条，宣布庭前会议报告后，对于控辩双方在庭前会议中达成一致意见以及人民法院依法作出处理决定的事项，法庭向控辩双方简要核实后当庭予以确认，除有正当理由外，一般不再进行处理。

　　四、检察院不同意撤回起诉的限制

　　当检察院不同意撤回起诉时，法院的处理规则和限制主要体现在：

　　1.撤回起诉的例外情形：根据《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十四条，检察院撤回起诉的法定情形包括"不存在犯罪事实;犯罪事实并非被告人所为;情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪;证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件;被告人因未达到刑事责任年龄，不负刑事责任;法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任;其他不应当追究被告人刑事责任的"。若检察院撤回起诉的理由不属于上述情形，法院可以依法驳回。

　　2.重新起诉的限制：根据《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百八十一第一款，对于撤回起诉的案件，没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉。"新的事实"是指原起诉书中未指控的犯罪事实;"新的证据"是指撤回起诉后收集、调取的足以证明原指控犯罪事实的证据。

　　3.补充侦查的限制：根据《刑事诉讼法》第一百七十五条，补充侦查以二次为限。每次补充侦查的时间一般为一个月。经过二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉决定，而非继续起诉。

　　4.程序性约束：如果法院在庭前会议中已经建议撤回起诉，而检察院不同意，那么在开庭审理后，没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉。这意味着检察院不能随意撤回起诉，必须基于实质性的新证据或新事实。

　　五、实践中可能存在的问题

　　在司法实践中，第二十三条的适用可能面临以下问题：

　　1.透明度不足：庭前会议一般不公开进行，且庭前会议报告通常以摘要形式宣读，导致辩护方难以全面知悉法院建议撤回起诉的内容和理由，影响有效监督。

　　2.程序规避风险：检察院可能通过补充侦查后重新起诉，绕过撤回起诉的限制。虽然《刑事诉讼规则》规定没有新证据不得重新起诉，但实践中对"新证据"的认定标准较为宽松，可能导致程序空转。

　　3.证据标准模糊：法院对"明显事实不清、证据不足"的认定缺乏统一标准，可能导致建议撤回起诉权的滥用或受限，影响司法公正。

　　4.救济途径不畅：若检察院违规重新起诉，辩护方难以有效提出异议，缺乏明确的救济机制。

　　六、完善建议

　　针对上述问题，提出以下完善建议：

　　1.明确记录与公开程序：修订规程第二十四条，强制要求庭前会议报告明确记录法院建议撤回起诉的内容、理由及控辩双方意见，并向辩护方公开。同时，要求法院在宣读报告时完整说明撤回起诉建议，避免选择性宣读。

　　2.细化"明显事实不清、证据不足"标准：最高法出台司法解释，列举典型情形(如关键证据缺失、矛盾无法排除、非法证据未排除等)，并结合《刑诉法解释》第二百九十五条的证据标准，形成统一认定规则。

　　3.限制重新起诉的条件：明确"新证据"需具备独立证明价值(如关键物证、新证人证言)，且不能与原证据重复。同时，规定检察院撤回起诉后重新起诉的次数不超过一次，并需在补充侦查后30日内完成。

　　4.强化法院审查权：在第二十三条中增设听证程序，要求法院对撤诉建议及检察院反对理由进行公开听证，确保程序公正。同时，要求法院对检察院撤回起诉申请进行实质审查，避免形式化处理。

　　5.衔接"一事不再理"原则：明确撤回起诉后重新起诉的条件需符合《刑事诉讼规则》第四百二十四条的"新事实或证据"，且若法院已驳回撤诉申请，则不得以同一事实再次起诉，除非出现新证据。这有助于避免程序滥用，保障被告人的诉讼权利。

　　七、结语

　　《办理刑事案件庭前会议规程》第二十三条的设立，是我国刑事诉讼制度推进"以审判为中心"改革的重要举措，有助于在程序源头上解决事实不清、证据不足的问题，提高审判质量和效率。然而，该条款的实施效果仍有赖于对"明显事实不清、证据不足"认定标准的细化、程序透明度的提升以及对重新起诉的严格限制。

　　在司法实践中，法院应当依法行使建议权，检察院应当审慎对待撤回起诉，辩护方应当积极利用庭前会议制度维护当事人合法权益。只有各方共同遵守程序规则，才能真正发挥庭前会议制度在保障司法公正、提高诉讼效率方面的积极作用。

　　南京刑事律师转载，作者北京刑事律师宋小鹏，原文标题《办理刑事案件庭前会议规程》第二十三条解读

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